我國如何健全文化類公私合營評估體系

今年5月，國家發展改革委與全國工商聯聯合召開促進民間投資座談會上提出，要進一步放寬民間資本市場準入。凡是法律法規未明確禁入的行業和領域都應該鼓勵民間資本進入；凡是我國政府已向外資開放或承諾開放的領域都應該向國內民間資本開放。同時，地方PPP項目列入財政部PPP示范項目名單，將能獲得更多的中央資金支持，在第一批和第二批示范項目中，有些地區已進行了成功實踐。

　　總體而言，PPP與文化產業的結合正迎來蓬勃發展的春天。但同時我們也應看到，由于其本身的巨大體量及社會經濟影響，文化類PPP項目更應加強效益評估，沿著規范、科學的方向行進。

　　PPP項目價值應健全評估體系

　　近日，在財政部會同行業部委聯合啟動的第三批PPP示范項目申報篩選工作中，規定文化、體育等適宜采用PPP模式的公共服務領域項目可按照相關要求進行申報，項目須經過“物有所值”和“財政可承受能力”評價。項目合作期限不低于10年，采用保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資及采用BT形式建設的PPP項目將統統不予受理。

　　而值得注意的是，這些硬性標準對于提升PPP項目運作的成功率、有效避免浪費起到了重大的保障作用。但同時我們也應注意到，對于文化產業項目本身價值的科學評估還需加強。

　　一般而言，對于項目價值的評估，不外乎折扣現金流法、項目凈現值法以及成本法、市場比較法等幾種。但文化產業項目有其特殊性，文化產業服務或產品的特性在于其體驗性，通常，許多傳統項目采取投入“成本法+未來收益法”來衡量項目價值的模式已不能完全適應體驗經濟時代的文化產業項目真實和有效的估值需要。

　　而且，大眾對于體驗性精神文化產品的需求也具有高度不確定性，即便幾乎同時推出的文化產業主題樂園、前后腳推出的兩套風格近似的動漫連環圖書、或者是兩部同類影片排片上的細微差別，都有可能對其本身的市場價值產生重大影響。而作為PPP項目本身的文化項目，更多時候是作為文化產品及服務的外部載體，其本身價值與文化產品、服務的市場潛力高度關聯，很多情況下其價值存在較強的不確定性。

　　在此情況下，必須盡快建立科學完善的文化類PPP項目估值評價體系、健全相關評估流程、與財政部文資辦、資產評估協會、中國版權保護中心及相關資產評估機構的密切協作，強化文化類PPP項目經濟壽命周期的價值評估，建立國有文化類無形資產的監督管理及保值增值意識。

　　不少觀察者可能會認為，雖然PPP項目載體中的文化產品、服務的市場價值不大，但是其相關的建筑、廠房、基礎空間及配套設施仍具有其基本的地產價值。這種看法對于文化產業運營是有害的，并可能在實質上導致PPP項目空心化、地產化，更可能成為一些地產項目改頭換面尋求變相融資的出口。不少打著文化產業PPP項目旗號“暗度陳倉”的傾向也必須加以警惕。

　　此外，在國務院印發“43號文”后，地方政府傳統融資平臺和融資模式結束，一些地方政府因償債壓力巨大而亟須找到新融資模式的動機增強。

　　引入股權投資約束激勵工具

　　國內外私募股權投資基金、精品投行及股權類公司、風險投資公司進行項目估值及投資相關底稿準備時，大多會采取風險對賭協議（VAM），即將資本對價與企業經營狀況進行綁定，其實質是將風險資本與企業經營資本進行深度利益結合，并在權責利綜合博弈基礎上達成共識。

　　對于PPP項目而言，這種模式也有其參考性。作為投資主體（及代表）的政府相關部門、社會資本及項目運營方，構成了文化產業PPP項目中的不同角色?；趯ξ幕a業PPP項目未來運營前景的看好，并在對該項目當前基準價值區間進行確認的基礎上，幾方達成包含實物期權因子及能有效應對動態經營績效的利益分配機制。

　　PPP模式本身是將政府公共利益和企業經濟利益綁定，通過延長投資時限、合理對沖項目經營的短期風險來延長項目生命周期，同時融合政府信用優勢與社會資本、民營資本的市場化效率，將民營資本、優秀項目與文化產業基礎設施及重大項目建設結合起來，同心同行、互利共贏。

　　目前，在國家重大項目建設方面，項目評估的科學性也在不斷提升，以前以無償扶持、債務性融資支持為主的項目融資體系正在發生深刻的變化。以股權參與、共擔風險、共同成長、合作共贏等股權特征為標志的新型項目融資扶持模式正在不斷地創新發展，并成為重大項目融資模式中不可或缺的因素。

　　引入具有股權投資特征的項目融資手段及創新方式，能夠有效地推進文化類PPP項目決策運作過程中的資源集聚、無形資產確權確價，促進了PPP項目建設過程中政府的參與效率，推動了政府購買公共文化服務、促進大眾文化消費進程，充分發揮PPP項目的規模優勢，從而形成整體合力。

　　目前，直接融資在PPP項目中已經開始，比如，成立產業基金資產證券化，或者通過股票直接融資，而不再是過去單一的債務融資。這有利于降低融資成本、合理化風險分布。政策性風險由政府承擔、金融風險由金融機構承擔、產業風險由運營方主要承擔，這對于激活資本市場、探索合作模式起到了有益的作用。

　　改革項目評審加強風險控制

　　根據財政部建立的全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺統計，截至2016年6月30日，財政部兩批示范項目232個，總投資額8025.4億元，其中執行階段項目105個，總投資額3078億元，落地率達48.4%。與3月末相比，項目落地呈加速趨勢?；谝唁浫氲捻椖啃畔?3個示范項目的分析表明，項目平均落地周期為13.5個月。在對82個示范項目的分析表明，非國企參與項目超四成。在行業方面，市政工程類項目落地在數量上獨占鰲頭。

　　PPP項目入圍扶持計劃獲得相關資金支持，本身隱含的一個重大基本條件就是政府部門、社會資本的代表認同作為運營方的文化PPP項目團隊對于項目未來現金流前景的判斷，并確認其社會經濟效益。在很多環節中，文創及相關專家代表投資人（或出資人）等利益相關方對項目的社會經濟效益進行了全面分析和整體評估，并做出最終判斷，而做出這種判斷的責權利三者關系并未完全捋順。也就是說，激勵或制約代理人進行最優化選擇的機制問題仍存在效率缺陷，PPP項目評估的代理人效率問題依然存在。

　　對我國而言，政府國有資產監督管理部門代替作為所有者的全民行使國資監管的責任，而只有本著權利制衡原則，設置互不統屬、相互能夠有效制約的代理人機制，才能保證重大項目決策不出現嚴重失誤或疏失。

　　目前，從全國情況來看，地方PPP項目需求不斷加大，6月末全部入庫項目9285個，總投資額10.6萬億元。其中執行階段項目619個，總投資額已達1萬億元，規?？捎^。落地率23.8%，與3月末相比，入庫項目正在加速落地，落地率穩步提升。貴州、山東（含青島）、新疆、四川、河南居項目數前五位，合計超過入庫項目一半。項目回報機制方面，政府付費類和可行性缺口補助類項目比重比3月末略有提高。按照三種回報機制統計，使用者付費項目4315個，投資額4.2萬億元，分別占入庫項目總數和總投資額的46%和40%；政府付費項目2743個，投資額2.4萬億元，分別占30%和22%；可行性缺口補助項目2227個，投資額4萬億元，分別占24%和38%。

　　由此可見，PPP項目建設，牽動國家和地方全局，對于經濟社會發展具有長期持續影響效應。因此，有必要在專家評定的基礎上，完善其他監督管理機制，增設完全獨立的項目估值、估價環節，必要時可引入外部獨立第三方評估機構參與風控過程。

　　同時，協同政府內外的相關審計、監察部門，嚴控相關徇私舞弊現象，最大限度地保證項目評估、決策過程的科學性、合理性及權威性，將項目風險降到最低。除此之外，有必要建立健全項目效果考評考核機制，建立問責及追責流程，將其與相關人員的考核、升遷、調動等聯系起來，加強行政執法力度，必要時可采取刑事司法手段。

　　目前，我國經濟下行的壓力增大，急需重振民間資本，充分發揮民營經濟的活力，但同時也不能急功近利，應當把穩定、持續、健康發展作為文化產業PPP項目推進的方針，從而有的放矢地推動文化產業PPP項目春天的早日到來。